【思考】全域土地综合整治的实施困境与对策

浏览次数：宣布日期：2023年10月20日

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全域土地综合整治作为乡村振兴的重要实施平台，肩负着盘活乡村土地资源、改善农业生产条件、优化领土空间结构、提升乡村人居情况、维护生态平衡的责任。2019—2021年，自然资源部先后印发了《自然资源部开展全域土地综合整治试点事情的通知》《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》《全域土地综合整治试点实施计划体例纲要》等重要文件，指导开展全域土地综合整治，各地结合自身实际陆续开展全域土地综合整治试点事情。目前，各地在推进全域土地综合整治项目历程中保存一些共性问题，本文结合笔者的事情实践，总结现阶段全域土地综合整治面临的一些问题，并提出相应的对策建议，以期为推进全域土地综合整治试点事情提供参考。

1.1部分联动协调不紧密

围绕“全区域、全要素”的整治目标，全域项目主要包括土地整治、生态修复、农田提升、交通建设、水利改善等内容，项目实施历程中一定会涉及发改、财务、农业农村、交通、自然资源、生态情况、林业、水利等多个部分业务，涉及事情内容庞大，工程量大，单个部分难以完成试点项目，这就要求各部分间要统筹、协调、高效协力推进试点事情。实际操作中，全域土地综合整治作为新时期一项新的事情安排，涉及多部分联合，目前的一些政策和机制都处于探索阶段，仍需通过大宗试点实施，总结经验。各地在试点事情推进中基本也都建立了全域项目领导小组、事情小组或事情专班，建立联席集会、联合办公、联行动战等事情机制，但由于各级部分职能职责整合不敷，配套子项目统筹不敷、进度纷歧，差别部分往往又会基于自身利益的角度考虑问题，相互之间缺乏交流和相同，制约着项目整体推进效果。别的，各部分的目标、机制、事情模式和政策要求等有所差别，导致加入部分之间的联动协作缺乏。

1.2资金包管困难

目前全域项目主要资金来源包括政府专项资金、整合涉农资金、指标交易资金、引入社会资本投入。专项资金方面，除部分沿海兴旺省市外，大大都地区没有专项资金支撑；涉农资金方面，由于部分涉农资金还未实现统一集中调配，资金整合难度大；指标交易资金方面，可爆发指标收益主要为“占补平衡”和“增减挂钩”指标，这也是吸引社会资本的主要途径，但土地整治事情已开展近20年，可整治的潜力十分有限。另一方面，整治出的指标还需要通过工程实施、项目验收和指标交易等程序，各地的项目验收标准纷歧，指标交易的价格、时间和最终可收益总额具有较大的不确定性，危害较大；社会资本加入方面，基于资本的逐利性，社会资本加入的积极性不高，大多处于张望阶段。

1.3社会资本加入的政策和机制不敷健全

现阶段社会资本加入全域项目收益主要来自指标收益分成、资源再开发利用爆发的收益。其中，指标收益受项目工程实施、验收、交易等程序和规则限制保存太多不确定性因素，并且指标交易完成后的收益分派机制也尚不明确，大部分试点地方政府尚未出台具体的指标收益分派细则，产出资金在政府与企业之间的利益分派比例关系没有划定，社会资本方投资危害大；资源再开发利用收益主要是指生态修复历程中的一些遗留石料、闲置砂石及土地整治历程中的剥离的表土再利用所带来的收益。尽管国家针对社会资本如何加入这部分出台了相应的政策文件如《关于探索利用市场化方法推进矿山生态修复的意见》和《关于勉励和支持社会资本加入生态�；ば薷吹囊饧�，但仍缺乏系统全面的政策指导和细则说明，并且资源再开发利用所爆发的收益分派机制也不明确，地方政府不敢摊开口子，社会资本加入缺乏政策依据。

1.4用地结构优化政策障碍大

全域土地综合整治的一个焦点内容是空间结构的优化，通过对现状地类进行重新整合，盘活一些难以利用地块，提高节约集约用地水平。在此历程中不可制止地涉及到永久基本农田调解和权属调解内容，可是现行政策来看“两计划”调解实施难度较大。

永久基本农田调解障碍主要体现：一是全域土地综合整治试点政策仅允许在一定情形下调解优化永久基本农田，且被限制在整治区域的镇域、村域规模内，约束了为腾挪空间而进行的永久基本农田调解；二是受政策变革、领土空间计划体例、“三区三线”调解等多因素影响，永久基本农田调解计划面临基础数据不敷明确、调解适用规模不敷明晰等问题；三是使用试点区域新增耕地增补永久基本农田，保存耕地质量短期难以抵达占用耕地质量的问题，难以实现“先补后占”。

权属调解方面缺乏政策路径和依据，现行政策缺乏对权属调解的操作细则。权属调解包括集体土地使用权之间的调解、村与村之间的集体土地所有权调解、集体土地所有权与国有土地所有权之间的调解等，实际事情中个体地方在权属调解事情中探索性的将村与村之间的集体土地所有权进行置换，可以说具有一定的立异性，但同时因为缺少执规律则依据保存一定的政策危害。

别的，耕地后备资源开发与林地�；び肜梅矫婷芙衔怀�。一方面，受限于自然资源部分领土视察数据与林业部分林地数据尚未完全统一，导致耕地后备资源开发项目在计划选址阶段受限于数据的不统一；另一方面，由于林地�；ぜ苹械娜读值鼗ú痪『侠�，导致优化用地结构受限于现行林地结构。若差池这部分零星和结构使用不对理的林地进行调解，则试点区域新增耕地5%的难度较大。

1.5缺少全域全要素的有机融合

“全要素”是指整治区域内自然－经济－社会－生态系统组成要素，不但仅包括土地、资本和劳动这些基本要素，更包括生物系统、情况系统、社会系统中的种种要素。全域土地综合整治强调通过优化各系统之间相互作用路径，促使自然、经济、社会系统之间的协调生长，进而推动土地利用系统的高效生长。

现阶段大大都试点区域除土地整治项目是凭据全域整治项目实施要求新立项，其他各条线项目更多的照旧按各条线要求的既定项目来归集到全域整治的平台中，造成项目“拼盘、打包和叠加”比较多，而忽略了地区资源禀赋特色，各条线要素之间的还没有实现真正的融合。这就使得全域土地综合整治计划计划并不具备逻辑上的整体性，很洪流平上是已有各整治要素的形式整合，缺少对生态修复、农业生长转型、资源要素整合利用、美丽乡村建设等内容有机融合，这与全域“全要素”综合整治的初志严重相悖。

1.6群众加入全域项目主动性较差

大部分试点项目凭据“自上而下”的政府主导模式推进，村集体和农民加入整治的主动性和积极性略显缺乏。有些试点地区在开展全域土地综合整治历程中，没有深入调研走访，农民对项目的了解渠道仅限于政府座谈会，导致其对全域土地综合整治事情的认识不深刻，片面追求眼前的经济效益和个人得失，没有站在全域整治和古板工业革新升级的角度思考息争决问题。对全要素、全区域、突破既有界限等整治方法没有完全理解，缺乏前瞻性认知，较洪流平地影响了事情的顺利推进。

2.1深化部分之间统筹协作

建立各部分协调联动的统筹机制，不绝完善事情机制。要增强部分协同配合，精心组织凝聚事情协力，配合推进全域土地综合整治事情。在实际事情推进中，实时总结事情中保存的问题与缺乏，要断完善“政府主导、部分协同、上下联动、社会加入”的事情机制，增强各部分业务融合、资源融合。

2.2探索多元化资金投入机制

第一，研究制定社会资本加入全域土地综合整治的指导意见，明确各加入方利益分派结构和机制，引导和规范社会资本加入土地综合整治；第二，涉及全域土地综合整治的“耕地占补平衡”及“城乡建设用地增减挂钩”类项目，在项目验收标准、指标认定、交易程序、指标流转等方面给予适当的政策倾斜，调动社会资本加入全域项目积极性的同时，可有效缓解项目资金压力；第三，地方结合实际生长，探索制定社会资本加入生态修复的政策。如江西省出台《江西省矿山生态修复与利用条例》，以“小切口”立法解决情况大问题的重要实验，明确了社会资本加入历史遗留矿山生态修复模式和程序、收益方法、产权激励政策、关联收益、土石料利用、金融帮助等，将“生态担负”转化为绿色财产；第四，积极探索自然资源领域生态产品价值实现机制，以宁夏回族自治区为例，扎实推进用水权、土地权、排污权、山林权、用能权、碳排放权革新（“六权”革新），将生产要素于生态产品的价值有效转换，为全区开展要素市场化革新指明了偏向外地化收益功效。

2.3完善“两计划”调解的政策机制和技术体系

第一，加速制定出台关于规范全域土地综合整治涉及永久基本农田调解有关问题的政策文件。明确永久基本农田调解规模、调解内容、调解程序、监管要求等，明确是否允许永久基本农田阶段性占补平衡或允许试点规模内永久基本农田可以先占后补等，使全域土地综合整治试点涉及的永久基本农田调解事情有依据、能操作；第二，加速推进“三区三线”结果划定事情，为永久基本农田的调解提供正当基础数据，关于结果划定进展缓慢的情况，能否考虑以阶段试划的“三线”结果作为调解的正当基础数据；第三，健全土地权属调解的政策机制，各地结合自身实际制定全域土地综合整治试点权属调解计划体例指南或纲要。建立起土地权属调解的视察、评估、分派、挂号技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，包管土地权属调解后的土地价值再分派公正合理，积极稳妥有序推进权属调解事情。

2.4探索“林地——耕地”的双向互补机制

在全域土地综合整治项目实施计划中强化生态建设、林地�；さ耐�,对具备开发条件、林木存活率较低的低效林地、残次林地可以整治为耕地，可将其纳入全域土地综合整治增补耕地来源。探索实施“退耕还林”与“退林还耕”双向互补机制，在做好25°坡地还林的同时，也要对生态情况较好、阵势相对平坦及光照、降水充分的非人工林地，经科学论证严格把关后，选择便于耕作的区域进行“退林还耕”。

2.5聚焦全盘谋划，强化顶层设计

在充分了解区域资源禀赋、整治情况、政府和农民需求以及经济生长态势等基本情况后，聚焦上位计划引领作用，从实际出发，对区域内拟整治的全要素进行通盘考虑，合理优化农业生产、生活空间、生态�；ず凸ひ瞪さ扔玫亟峁�，真正做到全区域和全要素资源的整合利用，从领土空间层面上谋划战略结构，实现土地整治向计划管控和空间治理转变。

2.6强化农民主体职位

一方面，在项目开展各个阶段增强对民众意见的收集，在试点村组设立全域项目实施的意见征集箱，或按期开展网上（接纳微信、QQ、政府官网等方法）意见征求。勉励民众和相关事情人员提出自己的意见和建议，通过对民众的意见反响，了解自身运作和政策实施历程中保存的问题，并针对问题进行实时的调解；另一方面，要增强宣传与引导作用。对优秀地区的乐成案例设置专门的宣传栏，对优秀经验做法进行合理的探讨与剖析，提升人民群众对政策实施的信任度，同时也要进行政策实施与计划知识普及，做通、做好、做深、做透思想事情，让农民群众切实感受到土地整治带来的结果和收益，将其对家乡美好生活的期待转化为加入的动力，从而对整治事情爆发积极推行动用加大人民群众对事情计划的了解和掌握，为全域土地综合整治事情提供良好的群众基础。

全域土地综合整治试点事情是一项利国利民大计，地方各级政府在推进试点事情中，要积极探索、立异和总结试点事情中的政策驱动机制和整治立异机制。同时各地也要善于结合自身生长实际，提出适宜外地区全域土地综合整治的各项激励政策和立异性的整治模式，用活用好指标收益，引入社会资本加入治理，探索自然资源领域生态产品价值转换,挖掘地方特色工业，为全域土地综合整治试点探索出多渠道的资金包管体系和后续生长路径，激活乡村振兴的新动能。

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