浅谈城镇开发界限治理

浏览次数：宣布日期：2023年12月03日

城镇开发界限划定作为领土空间总体计划的重要事情内容，是贯彻落实“精明增长”“紧凑都会”理念并落地实施的政策工具之一。目今，省级领土空间计划、市级领土空间总体计划陆续批复或正在进行审批，县级领土空间总体计划加速推进审批。城镇开发界限“怎么划”已经成为已往，进一步深化城镇开发界限内用地安排，即城镇开发界限“怎么管”成为今后市县领土空间总体计划实施的重点。本文通过回首城镇开发界限划定历程，提出城镇开发界限划定历程中保存的问题，以“问题导向”为着眼点，浅谈几点对城镇开发界限治理的思考。

一、 城镇开发界限划定情况

（一）城镇开发界限看法

城镇开发界限是在领土空间计划中划定的，一准时期内因城镇生长需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功效、提升空间品质的区域界限，涉及都会、建制镇以及种种开发区等。

图 1 城镇开发界限示意图（图源：市级领土空间总体计划体例指南（试行）附录G城镇开发界限划定要求）

城镇开发界限内可分为城镇集中建设区、城镇弹性生长区和特别用途区。都会、建制镇应划定城镇开发界限，依法合规设立的种种开发区和工业园区应划定城镇开发界限。其中，划入城镇集中建设区的计划城镇建设用地，市辖区一般不少于全域计划城镇建设用地总规模80%，县级一般不少于全域计划城镇建设用地总规模90%。

（二）城镇开发界限划定历程

通过梳理城镇开发界限划定相关政策文件，将城镇开发界限划定大致划分为三大阶段。第一阶段，2013年-2016年，由住建部分主导城镇开发界限划定事情。2014年，在全国确定北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安、贵阳等14个都会作为首批试点都会。事情未在全国层面铺开。

第二阶段，2017年-2022年3月，由自然资源部分主导城镇开发界限划定事情。经历了各省份自主式探索城镇开发界限划定，到2021年7月全国“三区三线”试划事情选取浙江、山东、广东、江西、四川等5个试点省份，不绝总结城镇开发界限试划经验，为在全国全面铺开“三区三线”划定事情涤讪基础。

第三阶段，2022年4月-11月，全面开展“三区三线”划定事情。自然资源部印发《关于在全国开展“三区三线”划定事情的函》，要求坚持底线思维，以领土空间计划为依据，将“三区三线”作为调解经济结构、计划工业生长、推进城镇化不可逾越的红线。在此阶段，划定细则不绝修订，最终形成在优先划好划足耕地和永久基本农田�；ず煜摺⒂』；ず煜叩那疤嵯�，各省份按不凌驾2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍控制城镇开发界限规模，给予各省份统筹指导市县划定城镇开发界限的自主权。

图 2 城镇开发界限划定历程示意图（图源：凭据相关政策文件和城镇开发界限实践事情自绘）

（三）城镇开发界限划定结果剖析

在广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定细则的基础上，结合县级领土空间总体计划实践，简单论述城镇开发界限划定差别之处。其中，广东省城镇开发界限划定在结合现状城镇建设用地的基础上，优先将自然资源部属发截止2020年12月31日已经备案，已依法批准且落拭魅占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据，已发不动产权国有建设用地或国有建设用地使用权证等规模内用地纳入，再考虑重点建设项目以及预留生长空间安排增量规模。广东省城镇开发界限全部为集中建设区，没有硬性要求简单城镇开发界限围合面积不小于10公顷，整体上相对疏散。别的，明确在城镇开发界限外和乡村规模外的允许新增城镇建设用地面积不凌驾城镇开发界限内非现状建设用地的10%，设置相应的正面准入清单，并已经落实到领土空间总体计划数据库计划用地用海图层。

江西省城镇开发界限划定与广东省差别之处在于未全部将自然资源部属发截止2020年12月31日已经备案，已依法批准且落拭魅占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据纳入城镇开发界限。同时，划定简单城镇开发界限围合面积小于10公顷地块未几于3处。此时，为切合简单城镇开发界限围合面积规则，部分公路用地一定会纳入城镇开发界限，保存变相影响城镇开发界限增量规模与用地结构，简单围合城镇开发界限相对疏散。

陕西省城镇开发界限划定与上述两省份差别之处：城镇开发界限包括集中建设区、弹性生长区和特别用途区。别的，下发城镇开发界限外乡村增量规模，并设置相应的正面准入清单。

结合三省份城镇开发界限划定实际事情，三省份拥有自主权规模主要涉及城镇开发界限分区、简单城镇开发界限围合面积限制以及城镇开发界限外城镇用地规模及准入条件设置等。

二、 城镇开发界限划定保存的问题

（一）划定细则中部分看法不清晰

以县级为例，凭据城镇开发界限看法，划入城镇集中建设区的计划城镇建设用地一般应不少于县域计划城镇建设用地总规模的90%。凭据城镇开发界限划定细则，城镇开发界限内建设用地增量规模上限不得凌驾现状城镇建设用地规模的0.3倍。由于划定细则没有相关解释，地方政府一般认为现状城镇建设用地规模0.3倍的增量规模为城镇开发界限内集中建设区的增量规模，在实际划定历程中将增量规模全部用尽。此时，保存城镇开发界限外新增城镇建设用地规模不明确的问题。除部分省份，如广东省明确在城镇开发界限外允许新增城镇建设用地，并下达了新增城镇建设用地不凌驾城镇开发界限内非现状建设用地的10%的用地规模；尚有大大都省份在城镇开发界限划准时未对城镇开发界限外新增城镇建设用地规模作出相关划定，保存影响城镇开发界限外重点建设项目结构的问题。

（二）划定细则弹性缺乏

城镇开发界限划定作为“三区三线”划定重要组成部分，在各省份自主试点以及全国试点的时间较长，但全国统一开展到事情结束的时间较为紧张，划定事情中保存部分疏漏问题。在完全遵守划定细则开展事情历程中，体现出的是机械的技术层面的“数字游戏”，仅凭据规则依据自然资源部属发的现状建设用地、纳入部系统备案已依法批准建设用地以及短时间内谋划的重点建设项目，把增量规模落实，未有时间充分论证城镇开发界限尤其是增量规模的“好用、实用、管用”，保存城镇开发界限不规则、支解权属用地规模等现象，造成城镇开发界限内用地欠好使用以及未便治理等问题。别的，增量规模的设置是目今存量计划时代优先使用存量空间，科学使用增量空间的一种体现。但关于大大都县（区）来讲，受地方财务影响，存量空间利用本钱远大于增量空间利用本钱，不可包管生长需求，反而在一定水平上影响地方高质量生长。

（三）城镇开发界限划定后保存问题

1、城镇开发界限内部分图斑使用价值低

一是，在城镇开发界限划定历程中依据现状建设用地或自然资源部属发已备案的批准建设用地规模线，而不是考虑实际建设规模，尤其是在界限外围不规则处剩余的边角地，不可科学、有效、合理利用。

二是，在城镇开发界限划定历程中将地形相对庞大的山体林地划入集中建设区，开发建设难度大，用度相对较高，与目今用地实际使用价值不匹配；城镇开发界限规模内现状建设用职位于河湖治理规模内，与相关划定有冲突，影响图斑后续开发使用；位于交通运输用地、高压线走廊四周的图斑，未能预留合理的退让距离，图斑使用价值不高。

2、城镇开发界限保存指标浪费与不可满足需求并行现象

由于城镇开发界限划准时，部分重大建设项目保存不确定性，受政策影响或企业自身情况，保存建设延后、项目取消现象，因项目需求而预留的城镇开发界限规模和指标被闲置，造成指标浪费；同时，受新的招商引资政策影响或原有项目扩建需求，部分新谋划的重点建设项目未在城镇开发界限规模内，未预留城镇开发界限增量空间，项目不可进行计划与建设。因此，保存指标闲置、浪费与用地不可充分包管并行现象。

3、部分省份保存备案的批准建设用地未纳入城镇开发界限

部分省份未具体指明自然资源部属发截止2020年12月31日部级备案报批用地以及2021年以来省级备案及未备案的报批用地的处理要求，一方面未将自然资源部属发截止2020年12月31日部级备案报批用地按现状建设用地，纳入城镇开发界限；另一方面，受增量规模和简单城镇开发界限围合面积限制，2021年以来省级备案及未备案的部分报批用地，未纳入城镇开发界限并计入增量规模。这两种未将报批用地纳入城镇开发界限的情形，保存影响用地建设的可能。

三、 城镇开发界限治理的思考

（一）城镇开发界限治理统一要求

凭据《自然资源部关于做好城镇开发界限治理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）（以下简称《通知》）文件要求，在领土空间开发�；だ弥性銮亢凸娣冻钦蚩⒔缦拗卫�，要坚持以下原则：

一是，坚决维护“三区三线”划定结果的严肃性和权威性。城镇建设用地需求均需纳入计划城镇建设用地规模和城镇开发界限扩展倍数统筹核算；明确城镇开发界限五年可以调解一次，但需要通过进行评估，并需按法定程序经原审批机关同意后进行调解。

二是，推动城镇开发界限划定结果精准落地实施。结合领土空间计划实施，合理安排城镇建设用地规模、结构、结构和时序，尤其是在增量空间上要为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地，并划定年度增量至少为每年保存五年平均规模的80%；明确城镇开发界限可随永久基本农田优化和五年评估进行调解外，可设置切合城镇开发界限局部优化的情形清单，同时要包管城镇建设用地规模和城镇开发界限扩展倍数切合划准时的相关技术要求。

三是，统筹做好计划城镇建设用地安排。明确城镇开发界限外新增城镇建设用地负面清单和准入要求，切合相关要求的用地，需纳入领土空间计划“一张图”严格实施监督；明确新增城镇建设用地纳入城镇开发界限扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发界限内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发界限扩展倍数不突破。

四是，严格规范城镇开发界限的全生命周期治理。城镇开发界限爆发变革的，省级自然资源主管部分应实时向部汇交数据，检验及格纳入领土空间基础信息平台和领土空间计划“一张图”实施监督信息系统。

（二）城镇开发界限治理几点深入思考

在遵循全国层面城镇开发界限治理统一要求的前提下，结合现有城镇开发界限划定历程中保存的实际问题以及市县领土空间总体计划体例审批与实施，谈论以下几点认识。

1、探索建立“五年评估调解+年度局部优化”机制

允许对城镇开发界限进行调解和局部优化。一方面，为确保城镇开发界限的严肃性和权威性，城镇开发界限一经划定，未经法定程序，任何部分和个人不得随意修改、擅自调解�？梢云揪萘焱量占渥芴寮苹迥昶拦�，确需进行调解的凭据法定程序经原审批机关同意后进行调解。另一方面，可以凭据都会体检事情，结合年度增量规模使用和项目建设情况，对城镇开发界限进行局部优化。

首先，明确城镇开发界限局部优化的原则。城镇开发界限局部优化，并不是重划，应当坚持“总体稳定、局部优化”的原则，确保与都会生长战略坚持一致，落实生长计划与上位领土空间计划的战略传导，确保城镇开发界限总体形态稳定的基础上，做到结构更合理、空间更高效、形态有优化。

其次，明确切合城镇开发界限局部优化的清单。严格遵循《通知》中切合城镇开发界限结构优化六种情形。针对计划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发界限的这种情形进行深化，即控制局部优化面积占项目地块用地面积的比例，确保城镇开发界限切合局部优化的原则而不是重新划定。别的，可与强化乡镇级领土空间总体计划、领土空间详细计划体例和修改事情的衔接，进一步摸清不可满足需求之处，强化局部优化的准确性。

第三，明确城镇开发界限局部优化的技术要求。延续城镇开发界限划定技术要求，确保技术路径稳定、基础数据稳定、盘算要领稳定，坚持事情的前后延续性。

最后，明确城镇开发界限局部优化调出、调入地块清单。制定城镇开发界限局部优化调出地块负面清单，即不得将城镇开发界限内已实施、已报批的城镇建设用地予以调出，经省政府批复的种种开发区、工业园区规模、已获批的土地征收成片开发计划规模内地块不可调出；制定城镇开发界限局部优化调入正面清单，即调入图斑切合《通知》中允许调解的六种情形。同时，确保调入地块切合耕地与永久基本农田、生态�；ず煜摺⒆匀槐；さ亍⒁盟吹氐戎种挚占淇刂葡叩墓芸匾�，不与其规模冲突。

2、制定城镇开发界限外新增城镇建设用地项目准入正面清单

在领土空间总体计划实施历程中，城镇开发界限外不得进行城镇集中建设，不得计划建设种种开发区和工业园区，不得计划城镇居住用地或兼容城镇居住功效的用地�？山岷铣窍缛诤稀⒊窍缫惶寤ぁ⒙糜慰⒔ㄉ琛⒐不∩枋┖凸蒙枋┙ㄉ璧扔玫匦枨�，在城镇开发界限外，结构有特定选址要求的少量城镇建设用地。

明确城镇开发界限外允许新增城镇建设用地准入正面清单，主要涉及：公共基础设施用地，即具有连接组团的城镇门路用地，交通场站、停车场等交通运输用地，排水、供电、供燃气、供热、通信和城乡供水、广播电视设施、环卫、消防等设施用地；公益设施用地，包括科技、教育、文化、卫生、体育、生态情况和资源�；ぁ⒎涝旨踉帧⑽奈锉；ぁ⑸缁岣＠⑹姓谩⒂鸥О捕佟⒂⒘冶；さ�；绿地与开敞空间用地，包括公园绿地、防护绿地，适度的广场用地；因城乡融合或旅游开发等需要，远离城镇零星结构的加油站、充换电站、加换气站等公用设施营业网点用地；对防护、隔离等有特殊选址要求的特殊医疗、零星工业用地、物流仓储用地和储备库等；依托郊野公园、景物名胜区等旅游资源的效劳配套设施用地和依托资源的零星工业用地；其他须要的效劳设施和城镇民生包管项目等用地等。

同时，确保在城镇开发界限外的新增城镇建设用地，切合领土空间计划分区准入和城镇建设用地用途管制要求，并纳入领土空间计划“一张图”严格实施监管。

3、强化城镇开发界限动态维护

一是，明确城镇开发界限外新增城镇建设用地规模，即不应凌驾城镇开发界限集中建设区增量规模的10%。

二是，进一步强化城镇开发界限扩展倍数稳定的要求，城镇开发界限外新增建设用地规模需纳入城镇开发界限扩展倍数统筹核算，即城镇开发界限外新增城镇建设用地，需要调减城镇开发界限内计划新增城镇建设用地规模，确保城镇开发界限扩展倍数规模不突破。

三是，划定城镇开发界限外新增城镇建设用地管控方法，凭据“指标约束+分区准入”的方法进行管控，积极探索城镇开发界限外新增城镇建设用地指标落地计划、审批程序、计划条件出具和计划许可要求。

四、总结

本文是凭据广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定相关要求和细则，结合城镇开发界限划定事情实践，在参考《通知》以及广东省、江西省、陕西省、湖北省与浙江省等省份关于城镇开发界限治理相关要求作出的开端思考，仅代表个人看法。虽然，文中也保存许多缺乏之处。城镇开发界限外新增建设用地如何落地实施与管控，需要结合具体用地需求，进行下一步探索。

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