基于“三区三线”划定事情的思考

浏览次数：宣布日期：2022年08月12日

为贯彻落实党中央、国务院决策安排，凭据《中共中央国务院关于建立领土空间计划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于在领土空间计划中统计划定落实三条控制线的指导》意见要求，2021年自然资源部在浙江、江西、山东、广东和四川五省开展了“三区三线”划定试点事情。2022年4月27日，韩正副总理在出席相关集会上讲话，要求各地各部分贯彻上级精神、总结试点经验、安排全国开展“三区三线”划定事情。同时，自然资源部凭据以上集会要求，印发《全国“三区三线”划定规则》。历经将近一年的探索及多轮试点试划总结，“三区三线”划定规则基本明晰，但在实际操作中仍有一些问题值得深思。

本文结合目今实际事情中保存的问题和难点，对领土空间计划体系中“三区三线”统计划定与领土空间开发�；せㄑ呕哪谠诼呒钊胨伎�，并从技术及治理层面对“三区三线”划定思路进行梳理，从而对下一步的“三区三线”划定事情的内容提出探索性建议。

1.什么是“三区三线”？为什么划“三区三线”？

“三区三线”是指∶城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域，以及划分对应划定的城镇开发界限、永久基本农田�；ず煜摺⑸；ず煜�3条控制线。其中“三区”突出主导功效划分，“三线”偏重界限的刚性管控。它是领土空间用途管制的重要内容，也是领土空间用途管制的焦点框架。

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图1 “三区三线”的基本内涵

“三区”内部统筹要素分类，是功效分区和用途分类的基础;“三线”是“三区”内部最焦点的刚性要求。空间关系上，“三区”各自包括“三线”。生态空间，包括生态�；ず煜吖婺：鸵话闵占�;农业空间，包括永久基本农田和一般农业空间;城镇空间，包括城镇开发界限内和界限外部分城镇空间。

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图2 领土空间“三区三线”空间关系

“三线”属于领土空间的界限管控，对领土空间提出强制性约束要求。生态�；ず煜呤且陨πе匾⑸舾星蜕砣跚氐愣ǖ氖凳┣恐菩员；さ目占浣缦��；九┨锉；ず煜呤嵌曰九┨锝刑厥獗；ず椭卫淼墓苤平缦�。城镇开发界限是城镇建设与第二、三工业生长空间的管制界限，允许城镇建设用地的最大界限。“三线”是“三区”划定的基础，也是从源头上�；ど占浜团┮悼占洹⑾拗瞥钦蚩占涞闹匾侄�。

划定“三区三线”是为了强化底线控制，但不可与空间战略割裂开来，配合组成了空间结构优化的整体关系。差别空间条理有差别的偏重点。国家标准上不但要落实主体功效区战略，也要落实区域协和谐国家重大生长战略，提出自上而下的传导要求；省级层面强调的是指导、协调、深化，并监督实施；到了市县层面是结构优化更为要害，要从久远生长角度建构相对稳定的都会结构形态。

2.领土空间计划中“三区三线”的划定

2.1凭据保质保量要求划定永久基本农田

依据耕地现状漫衍，凭据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线的基础上，凭据一定比例，将抵达质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中保存划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、结构稳定。

2.2凭据生态功效划定生态�；ず煜�

优先将具有重要水源修养、生物多样性维护、水土坚持、防风固沙、海岸防护等功效的生态功效极重要区域，以及生态极敏感软弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态�；ず煜�。其他经评估目前虽然不可确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态�；ず煜�。对自然�；さ亟械鹘庥呕�，评估调解后的自然�；さ赜肷；ず煜�；自然�；さ乇⒌鹘獾�，生态�；ず煜呦嘤Φ鹘�。生态�；ず煜吣�，自然�；さ亟沟惚；で蛏辖谷宋硕�，其他区域严格禁止开发性、生产性建设运动，在切合现行执规律则前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功效不造成破坏的有限人为运动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生爆发活设施，保存生活必须的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源宁静需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源视察和地质勘查；自然资源、生态情况监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险；经依法批准进行的非破坏性科学研究视察、标本收罗；经依法批准的考古视察掘客和文物�；�；不破坏生态功效的适度旅行旅游和相关的须要公共设施建设；必须且无法避让、切合县级以上领土空间计划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

2.3凭据集约适度、绿色生长要求划定城镇开发界限

城镇开发界限划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口漫衍、经济结构、城乡统筹、城镇生长阶段和生长潜力，框定总量、限定容量，避免城镇无序蔓延�？蒲гち粢欢ū壤牧舭浊�，为未来生长留有开发空间。

2.4三条线的冲突解决规则

三条控制线爆发冲突时，生态�；ず煜咭苌πУ南低承院屯暾�，确保生态功效不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要包管适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发界限要避让重要生态功效，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然�；さ亟沟惚；で挠谰没九┨铩⒄虼濉⒖笠等ㄖ鸩接行蛲顺�；已划入自然�；さ匾话憧刂魄�，凭据对生态功效造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可接纳依法依规相应调解一般控制区规模等步伐妥善处理。协调历程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

3.“三区三线”统计划定事情的有关建议

3.1建立领土空间计划的系统观

领土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多条理、多维度、全生命周期视角，树立领土空间结构优化的系统观。首先要实事求是，不可让�；じ匚侍饽鸪伤澜�，寻求自上而下的�；ひ蠛偷胤缴な导实钠胶獾�，并且要增强以下几个方面的认识转变。

一是系统思维，统筹效率、生长、公正、宁静，不可就事论事，酿成简单选项；二是共生思维，山水林田湖草是生命配合体，宁静和资源�；だ檬枪采叵�；三是多元思维，平衡生态、社会、经济、宁静多元价值目标，是空间计划革新的意义所在，也是计划赋能的价值所在；四是动态思维，优化领土空间花样是动态历程，要处理好目标和历程的关系，绝不可让空间计划革新异化为“卡脖子”计划，近期重点解决好“十四五”期间的生长问题。

3.2增强要害技术链接

有三个要害技术链接在统计划定“三区三线”中要予以充分重视。

一是发挥双评价和双评估的要害作用。差别条理的双评价作用差别，国家>省>市>县，并且应重视区域和流域评价；评价要领要实用，突出解决问题导向，特别针对重约莫束和宁静危害问题的结论要明确；适宜性评价不可仅停留在多宜性剖析阶段，还要与都会空间结构的演化趋势和空间计划的结构控制结合起来，这是研究城镇开发界限的重要办法。

二是注重空间需求预测要领和提高战略研制的科学性。关注供应和需求之间的匹配性是决定计划科学性的基础。例如某省在领土空间计划研究中，接纳多情景“五定”来综合预测人口与城镇化路径，形成以三大次区域为基础的差别化空间战略引导体系，这种思路值得推广。

三是明确计划传导规则和空间分区、用地分类标准是要害。分区分类标准要跟各条理的计划使用对应起来；省级、市级总体计划到详规要建立分区向分类转化的规则；针对既定的三线“不重叠、不交叉”规则，要通过技术手段来解决；要通过开发控制分区，把功效性、政策性的分区转化成用途管制手段。

3.3推动实施体系的构建

一是构建多规合一的计划运行机制。关注事权，强调实施导向，以好用、有用、实用作为评价计划结果内容体系的标准。

二是突出动态监督和转动实施。建立动态考核和动态实施模式，以历程思维推动计划的实施，以近期计划作为实施载体，推动领土空间计划向战略性的行动计划转变。

三是完善执规律则和政策体系。建立领土空间计划体系，不可是统一的计划体例体系，更为要害的是执规律则和政策体系的建设，应加速领土空间计划立法。

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基于“三区三线”划定事情的思考

1.什么是“三区三线” ？为什么划“三区三线” ？

2.领土空间计划中“三区三线”的划定

3.“三区三线”统计划定事情的有关建议

1.什么是“三区三线”？为什么划“三区三线”？