城镇低效用地成因与再开发思考

浏览次数：宣布日期：2023年02月09日

革新开放以来，工业化城镇化快速生长，城镇建设用地大规模扩张，资源太过消耗、生态情况受损，成为中国可连续生长进程中的重大问题，也是新时代领土空间计划迫切需要应对的挑战。在生态文明建设和新型城镇化的时代配景下，未来的领土开发逐步进入以存量为主的空间利用阶段，存量计划成为领土空间计划的一定选择。本文剖析了城镇低效用地的看法及内涵，剖析了城镇低效用地形成的原因，提出了城镇低效用地再开发的主要路径。

一、城镇低效用地看法及内涵

原领土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知中明确，城镇低效用地为城镇中结构散乱、利用粗放、用途不对理、建筑危旧的存量建设用地。其具体包括：一、工业转型升级类:在《自然资源开发利用限制和禁止目录》（2021年）、《工业结构调解指导目录》（2019年）中划定为禁止类、淘汰类工业用地;不切合宁静生产和环保要求的用地;“退二进三”工业用地。二、城镇更新革新类:结构散乱、基础设施和公共效劳设施落后，政府相关部分确定革新的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。三、用地效益提升类:低于有关土地使用标准、未抵达土地供应时约定的开发利用条件、经节约集约用地评价认定为低效的建设用地。

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从城镇低效用地界说出发，城镇低效用地内涵有三方面：一是低效用地的研究工具是存量建设用地。二是低效用地不但经济效益不高，且社会效益和情况效益低下，如不切合国家环保政策、生长计划的建设用地等。三是低效用地具有地区性和动态性。差别地区，由于社会经济生长现状差别，对土地利用效益要求也差别，这反应了低效用地慨念的地区性。而随着社会经济生长，已往切合产颐魅政策的用地可能无法满足新形势下土地节约集约利用要求，这反应了低效用地溉念的时间动态性。

二、城镇低效用地成因

（一）土地获取本钱低是直接原因

城镇低效用地集中泛起在都会郊区且多为工业用地，一是都会郊区土地价格明显低于都会中心，对区位条件要求不高的工业企业安排在都会郊区切合企业自身利益最大化原则，可是低廉的土地使用权获取本钱无法激励土地使用权人充分利用土地。二是地方政府为刺激经济可能会以低价土地吸引投资，导致统一计划的工业用地泛起低效。

（二）计划和监管缺失是主要原因

如何让低廉土地价格换来地方经济生长和则政收入，要害是要前有计划和规范，后有考评和惩办。而现实中，部分地方保存计划不对理和重审批、轻监管的问题。计划和监管的缺失，导致土地使用权人不当用地行为得以继续。

（三）土地产权问题是基础原因

城镇低效用地成因庞大多样，涉及政府、企业、个人等多个权利主体。但究其基础，依然是土地产权问题。土地产权问题至少包括两方面：一是同地差别权，二是产权不清。同地差别权指的是在城乡二元结构下，集体土地无法和国有土地享有同样的收益分派机制，这是企业获取集体土地的经济本钱远低于国有土地的基础原因。城乡二元结构的土地治理体制是造成农村地区低效建设用地的基础原因。产权不清在城中村体现较为突出。由于历史遗留问题等原因，城中村土地和衡宇产权归属比较杂乱。产权不清限制了土地权利人对土地利用的经济投入，进而导致土地低效利用。

三、城镇低效用地再开发计划体例要点

（一）土地资源现状剖析

详细剖析计划规模内土地利用现状中种种用地的规模、比例和漫衍；明确论述建设用地利用和用地空间包管等方面保存的问题。

（二）城镇低效用地再开发可实现潜力剖析

计划应综合考虑计划期内经济社会生长水平、用地供需矛盾、开发建设本钱、资金投入能力、老黎民意愿等现实因素，对城镇低效用地再开发进行可行性剖析，确定计划期内可实现再开发的城镇低效用地的规模、类型和漫衍。

（三）城镇低效用地再开发目标确定

定性目标：计划应从城镇的实际出发，从盘活城镇低效用地、提升土地利用效率，增进工业转型升级、优化土地利用结构及改善人居情况、推动民生和公共事业生长等方面确定再开发目标。

定量目标：计划应依据定性目标，明确计划期内城镇低效用地再开发总规模、种种型低效用地的规模、土地利用强度、土地投入产出强度提升等方面确定开发目标。

（四）空间结构优化

计划应从城镇的实际出发，从盘活城镇低效用地、提升土地利用效率，增进工业转型升级、优化土地利用结构及改善人居情况、推动民生和公共事业生长等方面确定再开发空间结构优化计划。

（五）用地结构优化

计划应凭据计划目标，结合城镇低效用地现状用地结构，在与城镇总体计划、控制性详细计划、都会更新革新计划等充分衔接条件下，合理安排工业用地、基础设施、公益设施等种种用地规模，明确再开发项目区块用地结构调解优化的偏向，各用途计划与现状面积和比例的变革情况。

四、城镇低效用地再开发实施包管步伐

（一）勉励多方加入城镇低效用土地活，形成配合协同机制

首先，城镇低效用土地活涉及多个部分，须建立由牵头部分卖力，跨部分派合加入的协和谐监管机制。其次，勉励多方市场主体加入，凭据“掌握主次、有的放矢、循序渐进、危害可控”的原则，勉励大型央企、国企、民营企业等通过多种形式加入土地二次开发。再次，应引入社会民众加入和监督，发挥市民主体作用，探索“政府—市场—市民—社团”四方协同的机制。同时，建立多部分协同的综合奖惩制度，运用差别化治理形成倒逼作用，配合推动城镇低效用地的盘活。

（二）推动全生命周期治理，落实和强化评估机制

以土地全要素、全生命周期治理为抓手，注重存量工业用土地活和土地复合利用的效率与质量并举，完善“资源、效能、机制”三位一体的事情体系，增强开发强度与功效品质“双控”、经济利益与综合效益“双修”、绩效考核与利益共享“挂钩”，全方位提升城镇低效用地再开发综合功效。

（三）拓宽融资渠道，放活资金来源

资金是推动城镇低效用地再开发的要害，因此充分发挥社会资本的作用，引入多种融资渠道，形成政府主导下面向城镇低效用地再开发的多元化投资渠道，将成为未来大规�？钩钦虻托в玫卦倏⒌纳で魇啤�

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